也就是说，如其具有公共性目标，尤其涉及公共财政支配且此种契约具备上文所述的相应特征，形成契约与行政之间的某种紧密结合关系时，便可采用政府保障型契约这种描述模式。
3.对自利的掩饰掩饰是指借形式合法的行为追求不正当的目的，最典型的例子是钓鱼执法、罚款指标等。2.完善分工，提高专业化水平公职人员的信仰和价值观体现着专业精神，虽然这种专业精神有时会带来麻烦，但麻烦解决后最终作出理智的行政决策，要好于所谓的服从大局。
但这还不是最棘手的，因为此类冲突情形往往还能找寻到有相对明确且符合一般道德认知的答案。(24)江苏省盱眙县人民法院行政裁定书，(2014)盱行初字第0004号。传统行政法基本原则所关注的主要是实际存在的法律动作。同时，将善意运用到物权法具体制度中时，由于关联规则的存在，这个问题就不那么严重。④德国1976年《联邦行政程序法》明确将行政行为的作成过程作为行政程序法规范的对象，我国台湾地区借鉴了该理论和立法思路，进一步将作成行政行为的相关主体性因素纳入行政程序法规制的范畴。
如果前端制度设计科学，实施效果良好，就会大大减少非善意行为，所谓调查也就少有用武之地了。2005年，澳大利亚某公司的建筑物在暴雨中损毁，其认为地方政府排水措施不当致害，因此提出赔偿请求。[古希腊]亚里士多德：《尼各马可伦理学》，廖申白译注，商务印书馆2003年版，第161页。
对于常见的情形，立法者就应优先选择正式的立法程序来予以规范化，而不宜诉诸创制性决定的便宜方式。因为《宪法》第30条只规定全国分为省、自治区和直辖市，但并没有明定设立多少省市区，也没有说既有的省市区不能被撤销。之后如2009年上海市将南汇区并入浦东新区、2012年海南省新设立三沙市，在组建政权机关时都成立了筹备组。[85]关于功能主义解释和形式主义解释的区分，参见王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社1995年版，第94页。
不过由于新冠疫情暴发，全国人大常委会于2020年2月通过《关于推迟召开第十三届全国人民代表大会第三次会议的决定》，决定适当推迟召开全国人民代表大会，具体开会时间另行决定。4.预留全国人大代表名额另行分配的决定《宪法》第59条规定，全国人大由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。
1979年《选举法》第13条对此作了具体化的规定。[12]李先念：《李先念主席给全国人民代表大会常务委员会的来文》，载《中华人民共和国国务院公报》1987年第27号。四、创制性决定的规范化（一）法的安定性与创制性决定如上所述，创制性决定既有必要性，亦有正当性，其合法性当无可怀疑。[29]按照《地方组织法》的规定，地方人大常委会主持地方人大的选举，召集人大会议。
因为虽然同样是漏洞填补，但遵循先例对于法院和立法机关来说却具有不同的意义。这个问题该如何解决？1983年5月，全国人大常委会通过《关于地区和市合并后市人民代表大会提前换届问题的决定》，规定市人大需要提前换届的，可以由省级人大常委会决定，并报全国人大常委会备案。[5]但为处理辽宁贿选案而设立的筹备组代行的却是省级人大常委会的职权，这些规定都不能作为全国人大常委会设立筹备组的依据。由于法律漏洞的出现具有不可预期性，创制性决定的制定和运用因而有其必要性。
因此，从法安定性和可预期性的角度出发，有必要对创制性决定的使用进行规范化。对此问题，有论者认为，虽然创制性决定没有具体明确的法律依据，但若将其转换为形式上的法律，则将消解此类决定法律依据不足的疑虑。
[31]这和为处理辽宁贿选案而设立筹备组代行地方人大常委会职权的决定相同，不再赘述。[40]尽量做有效解释原则的含义是，与其使事务无效，毋宁使其有效。
此外，即便能用措施性法律来创制性地处理其他一次性事项，也需要考虑到这种方式本身的先天不足。但从1983年开始，我国开始逐步推行地市合并由市带县的体制，[32]在这个过程中，一些地方提出，由于地市合并，市人大就需要提前换届，但宪法和法律对地方人大的任期都有明确规定，未规定是否可以提前换届。[72]彭真：《关于立法工作》，载《彭真文选》，人民出版社1991年版，第507页。[6]江辉：《论全国人大及其常委会以决定方式行使立法权》，载《环球法律评论》2023年第1期。但也用于对宪法的解释，参见吴庚：《政法理论与法学方法》，中国人民大学出版社2007年版，第310页。李少文也认为，创制性决定的一个特点就是没有宪法规则作为直接依据。
这也是本文的基本思路。而按照《宪法》第67条的规定，全国人大常委会对国务院组成人员的任免仅限于各部各委员会的成员，不及于总理。
[36]这个决定对县乡两级人大的任期既有延长，也有缩短，带有明显的创制性质。鉴于创制性决定的性质，所以这里依然从司法造法的角度来讨论它的边界。
这在国家体制方面是有缺陷的。例如，新中国成立初期，在人民代表大会成立前，全国各地曾普遍成立人民代表会议来暂时作为人民代表大会成立前的政权机关。
[19]例如，八届人大五次会议通过《香港特别行政区选举第九届全国人民代表大会代表的办法》，载全国人大常委会办公厅编：《全国人民代表大会及其常务委员会大事记（1954—2014）》，中国民主法制出版社2015年版，第512页。例如，全国人大常委会为处理辽宁贿选案而通过设立筹备组的决定时就提到，对于特殊情况，实践中则采取由上一级人大常委会作出决定，成立筹备性机构，代行法定机关职权的做法，并援引设立重庆直辖市、上海南汇并入浦东新区、处理衡阳破坏选举案时设立筹备组代行人大常委会职权的先例。不过，由于宪法修改前县、乡两级人大换届选举的时间本有不同，因此即便将任期改为相同，若不能同步选举，则依然会造成县乡两级直接选举次数过频的后果。本文认为，这种规范化可以分为两个层面，一是实质层面，也即规范创制性决定作出的实质标准。
例如，按照《宪法》第80条的规定，国家主席公布法律，任免国务院组成人员。[62]乔晓阳、张春生主编：《〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉释义及问题解答》，中国民主法制出版社2006年版，第286—305页。
2.全国人大常委会接受总理辞职、设立代总理的决定1987年11月，国务院总理向国家主席提出不再担任总理的请求，国家主席即向全国人大常委会来文，将总理辞职请求和任命代总理的建议提请全国人大常委会审议。因为宪法不是法律大全，宪法既没有必要，也不可能对各级各类政权机关设置的具体程序作出规定。
党的十九届四中全会提出要健全人大组织制度、选举制度和议事规则，[64]这也是国家治理体系完备上的必要一环。例如，在辽宁贿选案发生后，全国人大常委会决定设立筹备组代行省人大常委会的职权，就在于防止省人大常委会职权行使的停顿。
例如按照《宪法》第61条的规定，全国人大每年举行会议一次，由全国人大常委会召集。这也符合尽量作有效解释的原则。这些决定大都在于填补宪法或者法律的漏洞，仅用于处理具体事项，不具有效力的持续性和反复适用性，可谓宪法实施的一种特别方式。从本文的梳理看，这些决定的一个明显特点就是没有具体的宪法或者法律依据。
《宪法》第96条第2款规定：县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。从比较法的角度看，各国宪法上的很多程序性规范实际上针对的都是例外的现象，这些条款备而不用，但却能够防止在例外事件发生后无法可依的局面。
[66]吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2008年版，第28页。这两个决定都变动了重庆市人大和香港特别行政区立法会的法定任期，亦属于此类创制性决定，不再赘述。
[24]海南省是1982年《宪法》通过之后新设立的第一个省级行政区。[24]钟业昌主编：《海南词典：1988—2008》，海南出版社2008年版，第58—59页。